领导干部个人财产要公开吗？

3月30日，最高层审议一份重要文件《领导干部报告个人有关事项规定》，这件事很重要，借此谈下个人事项申报的事。

一直有声音，呼吁进行领导干部及其家属财产公开，以此作为反腐的利器。对官员财产进行严格监督，这是反腐败的关键之一，2005年在世界各国共同努力下，官员收入申报制度写入联合国反腐败公约，国内至少自1987年开始就一直在努力推进国家工作人员申报财产制度。

总书记发表了一系列公权力监督的重要讲话，比如“让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”“没有监督的权力必然导致腐败”“公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督”。

党的十八大以来，也一直在积极探索公权力运行的制约机制和监督体系，比如十八届三中全会提出构建“权力运行体系”，十九大提出构建“全面覆盖、权威高效的监督体系”，十九届四中全会明确“坚持和完善党和国家的监督体系，强化对权力的制约和监督”,二十大则提出“完善党的自我革命制度规范体系”，特别强调“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”。

但一定要注意，申报和公开都不是能一蹴而就的，申报不必然要公开，公开也不是万能药。关于公开与否的问题，本文后面再单独展开。

就说美国，在财产公开上有很多制度设计，经常被一些人拿来当例子，但美国腐败情况又如何呢？比如前不久俄亥俄州氯乙烯泄露，根源正是历任美国总统被成功游说，而调查组意外坠机身亡；同样意外坠机的，还有特朗普派去阿富汗审计的3名调查员。

在中国毫无疑问属于腐败的，在美国却是合法的，比如所谓的政商旋转门、政治献金、政治游说等等。仅据不完全统计，仅在华盛顿的游说公司就高达2000多家，是名副其实的华盛顿第一产业，虽然一年“产值”不过百亿美元，但足以影响数万亿美元的去向。

美国的事不多说，毕竟要超越自己、向未来看。

梳理下财产申报的历史脉络

党自建立以来，逐步形成了党员干部向组织报告工作和思想情况的制度，1948年专门严格报告制度，要求地方向中央报告该区的政治、经济、土改、整党、宣传和文化等动态，新中国成立后也出台了一系列规定。

不过在革命战争年代到1955年，实行的是供给制，领导干部、工作人员谈不上有自己的财产；1955年实行工资制后，虽然有了工资收入，但大部分领导干部工资用于家庭生活消费，没有资本投资收益，没有私产也就谈不上财产申报。

直到改革开放后，随着市场经济的发展，领导干部的家庭收入不再仅仅是工资和津贴，收入渠道多了，家属、子女有的从事商业，家庭闲置资产还用于资本投资，有的就先富起来了，这种情况下，领导干部财产申报就有了必要。

为方便理解，分为三个阶段。

第一阶段：1987年至1997年

1987年11月，时任全国人大常委会秘书长、法工委主任的王汉斌在《关于惩治走私罪和惩治贪污贿赂罪两个补充规定草案的说明》中，提出“对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决”，这是官方层面第一次正面提及建立公职人员财产申报制度。

1988年，监察部会同国务院法制局起草《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，1994年，全国人大常委会将《领导干部财产收入申报法》列入“五年立法规划”，但因种种原因不了了之。

相比立法，一些制度层面的更快出台，比如检察院系统自行制定了《最高人民检察院机关领导干部个人及家庭重要事项报告制度》，只有简略的五条；1995年，中办、国办出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，正式开启领导干部报告个人事项工作。

第二阶段：1997年至2012年

一个标志是1997年，中办、国办印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，相比1995年的规定，要求申报的内容从简单的工资、津补贴等收入，扩大到本人及其家庭成员的房产、经商、出入国（境）、婚丧喜庆、与境外人员通婚、受处罚及涉嫌犯罪等重大事项。

2006年，中办出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，不过只针对党员干部，不包括非党员干部；2010年中办、国办联合出台《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，不但把监督范围扩大到包括事业单位、国企在内的所有党政领导干部，还第一次把已经退出现职但尚未办理退（离）休手续的干部纳入，2010年的规定涉及人员总数超过1百万人。

在此期间，也有一系列相关规定出台。

比如2000年中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，次年中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。

但这个时期主要是搭建制度框架，存在“只填报不核实”，一些人不如实填报、隐瞒不报等问题，于是就进入了第三阶段。

第三阶段：2012年至今。

针对上一阶段出现的问题，总书记多次点名，摘录两段：

摘自：《关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》

2013年11月十八届三中全会要求认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并于2014年启动抽查核实；2015年，全面实行“凡提必核”，凡是拟提拔为副处级以上的，都要进行重点查核，还把每年随机抽查比例从过去的3%到5%提高到10%，两项叠加每年查核25%；2016年对查核发现领导干部家庭财产明显超过正常收入的，探索财产来源合法性验证。

在这一系列探索后，终于在2017年形成了制度。

2017年4月，新修订《领导干部报告个人有关事项规定》，新制定《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，与2013年出台的《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》、2014年出台的《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》，被统称为“一个规定、三个办法”的申报体系正式成型。

6年后，2023年3月，再次修订《领导干部报告个人有关事项规定》，必定更加深入、完善。

这里特别说下2017年版本，这次修改幅度极大，要求2017年集中报告时，必须按首次填报要求填写，2018年以后才只填写变化情况。而2017年版本极为细致，制式报告表有16页，写不开的附页填写。

就不一一介绍2017年与过往的不同了，说三个体会：

一是特别谨慎小心。

当年填报的时候，反复叮嘱，一定要好好回忆下与报告有关的所有事项，不清楚需不需要填写的宁填勿缺。

为了确保没问题，包括小镇在内不少人是这么干的。先把常规不变的填清楚，比如本人情况、婚姻子女、出国（境）、工资津补贴、劳务所得、房产等填完，然后提前把所有的股票都卖了，直接空仓，能注销的银行卡也去注销了。

各种账户的金额先空着，等交的那天，再把所有账户的当日余额写上去，还在后面小字注明（截至某某日），别说银行卡了，微信、支付宝等等只要可能有钱的全写了。

二是做好家里人工作极为重要。

个人事项申报不是只报自己，还要报直系亲属比如配偶、子女情况，子女不仅指婚生子女，也包括非婚生子女、养子女、有抚养关系的继子女，申报的时候还得区分“共同生活的子女”和“所有子女”，报告范围更是包括8项家事、6项家产。

小镇当时未婚未育，只报自己就行，那些有家室而且非体制内的申报难度就大了，比如一些做生意的，自己都未必搞得清楚自己的财产情况，敷衍、不配合、反感等负面情绪可想而知。别说配偶，成年的子女有的也不配合。

由于很多家属并不理解这项工作的严肃性，对申报的准确性理解认识不够，在汇总的时候往往凭印象大概写，遗漏并不罕见，甚至由于年代久远，有的申报人自己都忘了。

三是要求精确，审核极为严格。

举个例子，凡提必核，审核发现没有如实申报，就要暂缓或取消提拔。有一位就被查出来大学期间办了一张开通理财功能的银行卡，但本人忘了填写，虽然查实确实未使用，但也破费了番周折。

2017年加强申报要求之后，漏填、错填的少了很多，而在2017年规定修订前，按照中组部统计数据，从十八大到2017年4月，查核发现不如实报告等问题被暂缓任用或者取消提拔重用资格、后备干部人选资格9100多人，因不如实报告等问题受到处理的共12.48万人。

再谈谈公开的事。

公职人员财产监督完整的流程是“确认申报对象-申报-公开-监督-追责”，但公开也有不同类型，目前全世界大概有三种：全面公开如韩国，许可公开如美国，完全保密如新加坡。

公开与否、公开范围大小与腐败并不完全相关，万万不要觉得有所谓的万能药，要根据本国国情，循序渐进，从全世界来看，现在公开的也是经历了从不公开到小范围公开，再到向社会公开的渐进路径。

这个过程也会根据现实情况有所调整。比如1997年、2006年规定，都曾提到在个人事项报告一般应予保密的基础上，可采取适当方式在一定范围内公开；2010年规定删除了公开条款，限制组织人事、纪检监察、检察机关可以查阅，还明确相应的权限和程序要求。

当然，把社会公众监督纳入当然是有必要的，比如这些年的网络反腐。但从比例上看，大多数反腐还是依靠监督体系实现的，更多采取加强权力监督的模式，如中纪委2021年6月公布成绩单，范围自2012年12月到2021年5月。

这些案件相当一部分通过审核个人申报事项找到线索。比如最近热门的电视剧《狂飙》，指导组开始工作的第一件事就是要求全市政法干警填写《自查事项报告表》，之所以要求填写当然是为了摸底，但也是因为2017年规定，并没有把一些级别不高但廉政风险很大的人包括进来。

比如县（区）的科级干部，无论是职能部门局长还是乡镇街道负责人跟部委小兵都是科级，但廉政风险截然不同；又比如一些职能部门，比如公安、税务、市监、海关等，就算是没有级别，能说不掌握权力吗？

《永远在路上》第六集《拍蝇惩贪》，讲的就是“小官巨腐”“苍蝇式腐败”。

比如某市社区居委会主任，利用社区拆迁改造项目牟利，单笔受贿达5000万，涉案总金额高达1.2亿元；

比如某村会计挪用资金1.19亿元；

比如某区供水公司总经理，靠手里的供水权，被调查时家中搜出1.2亿现金、68套房产、38公斤黄金。

相比公开，当前更迫切的是完善个人申报和监督体系，简单谈几点想法：

一是进一步扩大申报、审查范围。

内容上要把贵重物品、债权债务、知识产权等等纳入，尽可能压缩灰色空间；

人员范围上要把上面提到的“小官”“基层”“特定岗位”的人纳入，不再只以职级作为申报审查的唯一标准，要把所有高风险岗位都纳入。

二是完善金融监管体系。

随着2018年全国统一的不动产登记信息管理基础平台实现全国联网，到2022年底实现税务和不动产数据共享，2023年金税四期开始运行，越来越多的财产纳入全国统一监管体系。

金融领域虽然制度基本建立，但问题还有不少，比如各类金融账户实名制仍然有未覆盖到的，而且不同领域的数据仍未与金融领域完全打通，比如公安身份信息核查、工商信息查询、征信数据、社保数据、税务数据等等，难免存在漏洞。

这就要与今年金融监管体系改革和金融反腐结合起来。

三是充分利用大数据。

比如打通数据孤岛，建立信息共享的大数据库，开发相应监管平台，如金税四期那样对廉政风险进行预警；又比如完善大数据相关立法，清晰划分隐私和监管的界限，等等。解决数据孤岛问题，以数据要素作为推动全国统一大市场的抓手，是新成立的数据监管部门的一项关键任务。

拉长时间，会发现一直在稳稳向前，一定要保持定力，如此重大的改革，不可能一蹴而就。

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